Modèles et mécanismes du pouvoir chinois aux Nations Unies

La Chine a travaillé à élargir son influence au sein des Nations Unies et de ses agences, dans le cadre de ses efforts pour provoquer des changements de pouvoir dans le système international. Ses politiques se sont concentrées sur la promotion de la non-ingérence dans les affaires intérieures et du relativisme culturel dans le domaine des droits humains. En même temps, elle a utilisé les agences de développement de l’ONU pour promouvoir les technologies et les pratiques chinoises, en plus de la participation de Pékin aux opérations de maintien de la paix de l’ONU dans le cadre de son influence dans le domaine de la paix et de la sécurité internationales.

Dans ce contexte, le chercheur Sebastian Haug et d’autres ont publié une étude dans la revue Global Policy en mai 2024, intitulée “Changements de pouvoir dans les organisations internationales : La Chine aux Nations Unies”, qui posait la question : La Chine travaille-t-elle à renverser ce qu’on appelle le système international basé sur des règles ? L’étude indique que la Chine cherche à mobiliser davantage d’outils de pouvoir coercitif par rapport à il y a deux décennies, avec une influence accrue au sein du pouvoir institutionnel mondial, principalement les Nations Unies. Cependant, elle reste prudente et opère au sein du système de l’ONU de la même manière que les autres puissances, exerçant son influence de manière sélective.

L’essor de la Chine :

Le système international a connu des changements dans sa structure et sa composition en raison de sa transition de l’unipolarité à la multipolarité, y compris la Chine. Après avoir été perçue comme un acteur mondial prudent axé sur le développement de sa propre économie, elle est maintenant considérée comme une puissance influente à l’échelle mondiale, étant devenue la deuxième économie mondiale et le deuxième budget de défense ; cela l’a fait largement dépasser la catégorie de “puissance émergente”.

Étant donné ce que représentent les Nations Unies en tant que cadre institutionnel qui crée un espace pour l’influence mondiale dans la gouvernance des politiques internationales, la Chine vise à maximiser l’utilisation de son pouvoir diversifié pour renforcer son influence au sein de cette organisation. Au cours de la dernière décennie, Pékin a cherché à remodeler les Nations Unies, profitant de la réduction du financement multilatéral par les pays occidentaux, ce qui a créé une opportunité d’élargir la participation de la Chine. Ses contributions au budget régulier de l’ONU et au budget du maintien de la paix ont augmenté, en faisant le deuxième contributeur mondial. Par conséquent, l’espace d’influence de la Chine au sein de l’ONU s’est élargi de la manière suivante :

Maintien de la paix : Pékin a fourni à l’ONU une force de maintien de la paix de réserve de 8 000 personnes, rendant sa participation plus importante que celle des cinq membres permanents du Conseil de sécurité combinés. Développement durable : La Chine a établi un fonds fiduciaire pour la paix et le développement en coopération avec l’ONU et a lié l’initiative Belt and Road et les initiatives de développement mondiales aux objectifs de développement durable de l’ONU. Postes à l’ONU : De nombreux Chinois ont occupé le poste de directeur exécutif du Département des affaires économiques et sociales de l’ONU depuis 2007. En 2021, la Chine a occupé des postes de leadership élus dans quatre agences spécialisées de l’ONU, en plus des efforts de Pékin pour augmenter sa représentation au Secrétariat de l’ONU en tant que l’un de ses objectifs à long terme importants. Modèles de pouvoir :

Pour évaluer l’étendue de l’influence de la Chine au sein des Nations Unies, il est important de comprendre les domaines d’influence et les modèles de pouvoir au sein de cette organisation internationale pour comprendre et saisir les différents impacts de “Pékin”, selon les quatre modèles suivants :

Pouvoir coercitif, qui se manifeste par l’exercice direct d’influence pour faire avancer ses intérêts. Dans le contexte des Nations Unies, l’influence des États membres est liée aux actions diplomatiques avec des impacts directs et aux décisions internationales formelles, qui constituent l’un des moyens pour ces États d’exercer un pouvoir coercitif pour façonner le comportement d’autres membres ou de l’organisation elle-même et/ou les mobiliser en sa faveur. Les moyens utilisés pour le contrôle direct sur les autres, tels que les États membres ou les acteurs non gouvernementaux, incluent des ressources économiques, politiques, militaires, symboliques/normatives ou liées à l’expertise. Pouvoir institutionnel, qui se rapporte au contrôle des acteurs sur les autres de manière indirecte, à travers des règles, des procédures et des pratiques qui constituent des moyens importants d’influencer les orientations des autres au-delà de la coercition directe.

Aux Nations Unies, le pouvoir institutionnel se reflète souvent dans les pratiques de financement unilatéral, la représentation du personnel, les réseaux et d’autres formes de liens qui permettent aux représentants des États membres ou aux fonctionnaires internationaux ou aux agences non gouvernementales d’exercer une influence indirecte sur les processus de définition de l’agenda et de mise en œuvre.

Pouvoir structurel, qui se forme à travers des changements dans la composition mutuelle des acteurs et leurs rôles, et ces changements sont révélés à travers l’interaction entre les acteurs qui redéfinissent les rôles existants ou les exigent ou les exploitent ou façonnent de nouveaux rôles, et d’autres acteurs qui les acceptent passivement ou participent activement à leur façonnement. En d’autres termes, les changements de pouvoir structurel se forment à travers des changements dans la production d’impacts dans la manière dont les acteurs sont positionnés dans les relations et, par conséquent, comment ils interagissent.

Contrairement au pouvoir coercitif, le pouvoir structurel n’est pas lié à l’exercice de mesures coercitives en soi, mais se forme aux Nations Unies à travers l’étendue à laquelle les États ont une influence et interagissent avec d’autres puissances. Les cinq membres permanents n’ont qu’un statut officiellement supérieur dans le domaine de la paix et de la sécurité, qui est pleinement accepté par les membres de l’ONU. En même temps, les différences structurelles entre les pays donateurs et les pays bénéficiaires façonnent les relations des États membres à travers les organes multilatéraux, y compris les Nations Unies.

Pratiques cognitives et discursives : Elles se rapportent aux compréhensions, significations, normes, coutumes et identités sociales historiquement changeantes ; elles travaillent ensuite de manière indirecte et tendent à se répandre, et elles peuvent souvent mieux fonctionner lorsqu’elles dissimulent leur fonctionnement et n’apparaissent pas comme un exercice de pouvoir. Le pouvoir cognitif et discursif influence les connaissances de fond, ce qui se produit à travers des changements dans la formation des acteurs à travers des pratiques discursives pour apporter des changements dans la manière dont les problèmes multilatéraux sont construits et redéfinis ; c’est-à-dire des changements dans la production d’impacts dans les systèmes de connaissances liés à la “paix et la sécurité”, aux “droits humains” et au “développement”. Tactiques d’influence :

Dans le cadre des quatre domaines de pouvoir mentionnés ci-dessus, le rôle de la Chine au sein des Nations Unies peut être lu comme suit :

La Chine et la tactique de pouvoir coercitif : La Chine s’est initialement appuyée sur le financement aux Nations Unies comme moyen fondamental d’exercer un contrôle direct au sein de l’organisation. Dans ce contexte, Pékin a rapidement payé ses contributions financières complètes, contrairement aux États-Unis. D’autre part, au-delà du budget régulier, la Chine alloue la plupart de son financement volontaire à travers des fonds fiduciaires établis en coopération avec des entités de l’ONU, ce qui gagne en efficacité pour exercer un contrôle direct malgré être un outil secondaire. De plus, la Chine renforce son influence dans le secteur du développement au sein des Nations Unies à travers les conseils de l’ONU et les réunions de négociation pour sécuriser des votes à travers le système de l’ONU, y compris à l’Organisation des Nations Unies pour l’éducation, la science et la culture (UNESCO) et au Comité du patrimoine mondial.

Dans le domaine des droits humains, la Chine a augmenté son exercice de pouvoir coercitif au cours de la dernière décennie, car elle a dirigé des contributions ciblées aux procédures spéciales du Conseil des droits de l’homme sur des questions qui correspondent à ses intérêts, telles que le droit au développement. Dans ce contexte, la Chine a réussi à mobiliser un soutien suffisant pour s’assurer que des résolutions en conflit avec ses intérêts ne soient pas présentées au Conseil des droits de l’homme.

D’autre part, l’exercice du pouvoir coercitif par la Chine s’est clairement développé au cours des deux dernières décennies dans le domaine de la paix et de la sécurité. Bien que la Chine ait été le membre le plus hésitant du groupe des cinq membres permanents du Conseil de sécurité à utiliser le veto avant 2011, elle l’a utilisé 13 fois depuis, renforçant la force attendue du veto chinois en tant que moyen d’exercer un contrôle avant que toute résolution ne soit portée à la table.

L’augmentation de la puissance économique et politique de la Chine au cours des deux dernières décennies lui a permis de mobiliser le pouvoir coercitif de différentes manières, souvent complémentaires, car la domination économique et politique claire de Pékin a renforcé des outils tels que la promesse ou la menace d’annuler le financement du développement, l’accès au marché et le soulagement de la dette pour contraindre et coercer d’autres États membres (surtout ceux du Sud) à agir en ligne avec les intérêts chinois.

Maximisation du pouvoir institutionnel : Pékin s’est spécifiquement concentré sur l’augmentation du nombre de Chinois dans les postes de l’ONU en tant que stratégie pour augmenter son pouvoir institutionnel à long terme dans la mesure où les ressortissants chinois figurent parmi les trois nationalités les plus représentées parmi le personnel de l’ONU. De plus, depuis 2014, la Chine compte le plus grand nombre de stagiaires travaillant aux Nations Unies.

Bien que le nombre de ressortissants chinois dans les postes de personnel ait augmenté, la Chine ne détient actuellement qu’un seul poste de leadership – à l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture – dans le système de développement de l’ONU. Dans le domaine des droits humains, la Chine a moins d’ancrage institutionnel dans la bureaucratie de l’ONU et a une représentation dans ce secteur, et jusqu’à présent, aucun ressortissant chinois n’a occupé un tel poste, mais son approche globale a évolué “d’une position défensive à la définition d’un agenda actif”.

Croissance du pouvoir structurel : Dans le cadre de l’adhésion de la Chine au G7 et au Conseil de sécurité, son statut de membre permanent a vu un certain niveau de normalisation avec le groupe des puissances occidentales dans un cadre réciproque pour maintenir le fonctionnement du Conseil de sécurité, les deux poussant pour leurs propres intérêts tout en travaillant également à répondre aux préoccupations de l’autre. Les changements structurels liés à la Chine dans le domaine de la paix et de la sécurité ne sont pas seulement liés aux dynamiques entre les États, mais aussi aux hypothèses sur la relation entre les États et les individus, comme le démontre l’introduction de l’Initiative mondiale de sécurité chinoise annoncée en 2022, qui se concentre sur l’État comme pierre angulaire de la sécurité plutôt que l’individu (selon la vision libérale).

Dans le domaine du développement, l’essor du statut de la Chine a joué un rôle dans l’estompage des divisions traditionnelles entre le Nord et le Sud ; bien que les donateurs occidentaux fournissent encore la majorité du financement pour le travail de l’ONU avec les pays en développement, la participation élargie de Pékin offre des éléments alternatifs qui peuvent bouleverser les modèles traditionnels donateur-bénéficiaire.

Pouvoir cognitif et repositionnement de la Chine : Les pratiques cognitives et discursives ont été liées aux significations dominantes derrière les concepts de base de l’ONU tels que “sécurité”, “développement” et “droits humains”, qui sont encore souvent dominés par des voix occidentales. Cependant, au cours de la dernière décennie, la Chine a fait des progrès dans la mise en forme des discours de l’ONU, s’engageant activement dans une tentative continue de réinterpréter la résolution 2758 de l’ONU, qui a reconnu la République populaire de Chine comme le “seul représentant légitime de la Chine” aux Nations Unies, et les implications de cela en soutenant sa position sur Taïwan.

La Chine a également profité de sa présidence du Conseil de sécurité depuis 2015 pour contester la compréhension libérale de la Charte de l’ONU en général et du maintien de la paix en particulier, en présentant une compréhension alternative commercialisée à travers le “Groupe d’amis en défense de la Charte de l’ONU”, établi par le Venezuela en 2021, qui vise à adhérer à l’égalité souveraine entre les États et à la non-ingérence dans les affaires intérieures.

Dans le domaine du développement, la Chine a maximisé son influence au sein des Nations Unies dans ce domaine en commercialisant des définitions évoluées du développement incarnées dans la coopération multilatérale, en plus de travailler sur le rééquilibrage plutôt que sur le remplacement des fondements intellectuels du travail de développement de l’ONU.

En résumé, la Chine concurrence les puissances occidentales pour la domination à travers le système de l’ONU, reflétant ses intérêts dans des domaines spécifiques. Peut-être que la position unique de la Chine, qui combine des alliances avec les pays en développement et le statut des cinq membres permanents, lui a fourni un ensemble d’outils que les puissances occidentales ne possèdent pas.

L’expansion générale des capacités économiques et politiques de la Chine s’est traduite par une augmentation de sa participation au système de l’ONU, car elle travaille à augmenter les modèles de pouvoir coercitif, institutionnel et structurel, contribuant à normaliser son rôle en tant que grande puissance cherchant à réajuster les relations Nord-Sud. Enfin, les impacts émergents associés à la Chine dans le domaine du pouvoir cognitif sont évidents dans divers forums de l’ONU, mais le suivi de l’étendue de ces impacts nécessitera un cadre temporel plus long.

Source :

Haug, S., Foot, R. & Baumann, M.-O. (mai 2024) Changements de pouvoir dans les organisations internationales : La Chine aux Nations Unies. Global Policy, 15(Suppl. 2), 5-17. Disponible sur : https://doi.org/10.1111/1758-5899.13368