Les risques liés au financement de l’Ukraine par le biais des avoirs gelés de la Russie dans le système international
En réponse aux sanctions imposées à la Russie en raison de son intervention militaire en Ukraine, le G7 et l’Union européenne ont annoncé en février 2022 le gel d’environ 300 milliards d’euros (325 milliards de dollars) des réserves de la banque centrale russe. Récemment, il y a eu une escalade à la suite de la décision du G7 et de l’UE en juin 2024 d’utiliser les intérêts générés par ces avoirs russes gelés pour soutenir un prêt de 50 milliards de dollars à Kiev, l’aidant à se défendre contre Moscou. Le 26 juillet, la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, a annoncé que l’UE transférerait 1,5 milliard d’euros (1,63 milliard de dollars) du produit de ces avoirs russes gelés à l’Ukraine. Moscou a menacé à plusieurs reprises de répondre à toute utilisation de ses avoirs gelés pour financer Kiev.
Gel des avoirs russes
Après l’invasion de l’Ukraine par la Russie, l’Occident a imposé une série de sanctions économiques à Moscou, notamment le gel des actifs russes détenus par la banque centrale russe à l’étranger, qui s’élèvent à environ 300 milliards d’euros, soit environ la moitié des actifs étrangers de la Russie. Ces actifs sont principalement détenus dans les pays du G20.
Les pays occidentaux, en particulier les membres du G7 et de l’Union européenne, ont gelé les avoirs de la banque centrale russe sous forme de liquidités et de titres. La plus grande part, environ 191 milliards d’euros (208 milliards de dollars), a été bloquée ou gelée sur la plateforme Euroclear en Belgique (une société de services financiers spécialisée dans les transactions et la conservation de titres). La France a gelé environ 19 milliards d’euros (21 milliards de dollars) et l’Allemagne environ 210 millions d’euros. La Suisse et le Royaume-Uni, en dehors de l’UE, ont annoncé le gel des avoirs russes d’une valeur combinée de 30,2 milliards de dollars.
En outre, les fonds des personnes sanctionnées ont également été gelés. Par exemple, en Allemagne, les ressources économiques combinées des particuliers et les avoirs gelés de la banque centrale russe sont estimés à 4,1 milliards d’euros (4,5 milliards de dollars), en Suisse à 17,6 milliards de francs suisses (environ 20 milliards de dollars) et au Royaume-Uni à 22,7 milliards de livres sterling (29 milliards de dollars), les estimations de « The Guardian » estimant le chiffre à 25 milliards de livres sterling (32 milliards de dollars). Les États-Unis ont gelé des avoirs d’une valeur d’environ 5 milliards de dollars et le Canada d’environ 328 millions de dollars. Ces avoirs russes ont été gelés sur la base des lois nationales des pays imposant les sanctions.
Récemment, dans le contexte du soutien du G7 et de l’UE à l’Ukraine, il y a eu un plaidoyer croissant en faveur de l’utilisation de ces actifs russes pour financer l’effort de guerre, soit en confisquant les actifs eux-mêmes pour financer Kiev, soit en les maintenant gelés et en utilisant leurs rendements pour le financement. Le G7 et l’UE ont déjà annoncé l’utilisation des revenus de ces avoirs gelés pour financer l’effort de guerre ukrainien, les pays acceptant de conserver ces actifs dans leurs banques centrales. Le G7 accordera des prêts à Kiev, qui seront remboursés à l’aide des rendements générés par les avoirs russes gelés, estimés entre 3 et 5 milliards d’euros par an.
Il convient de noter que la plupart des avoirs russes gelés sont détenus dans des banques européennes après que le président Vladimir Poutine a retiré une partie importante des actifs russes des banques américaines en 2018 en raison des sanctions économiques imposées à Moscou à l’époque.
Conséquences graves
La confiscation des avoirs russes gelés en Occident ou l’utilisation des intérêts générés par ces avoirs pour financer l’Ukraine a des implications importantes, notamment :
Saper le système financier mondial : La confiscation ou le gel des avoirs russes et la proposition de les utiliser ou même de les restituer constituent un précédent dangereux qui sape la fiabilité du système financier mondial, quelles que soient les intentions qui le sous-tendent, qu’il s’agisse d’un soutien militaire à l’Ukraine ou du financement de sa reconstruction après la fin de la guerre. L’utilisation des actifs russes ou de leurs rendements entraîne une série de conséquences économiques et politiques, qui risquent de saper la légitimité du système financier existant et les principes des droits de propriété privée. La plupart des pays, sinon tous, ont des réserves financières aux États-Unis et dans les pays de l’UE, de sorte que si ces réserves sont soumises à des différends politiques ou utilisées comme un outil pour des sanctions économiques – non seulement gelées, mais aussi confisquées et leurs retours saisis – cela pourrait finalement saper la légitimité de ce système, en utilisant le cas russe comme précédent juridique. Il y avait déjà un précédent en 2003 lorsque les États-Unis ont saisi des réserves irakiennes pour financer la reconstruction après la chute du régime de Saddam Hussein, bien que les fonds saisis aient été bien inférieurs à la taille des avoirs russes actuellement gelés. La présidente de la Banque centrale européenne, Christine Lagarde, a averti en avril que la confiscation potentielle des avoirs russes pour Kiev pourrait menacer le système international et soulever de nombreuses questions. Elle a déclaré que l’utilisation des avoirs russes gelés pour financer l’aide militaire à l’Ukraine pourrait violer le droit international, que ces pays exigent de respecter à Moscou, et pourrait fragmenter le système financier mondial, soulevant des inquiétudes quant à l’exploitation politique du système actuel.
Violation of International Law: Generally, international law is supposed to protect states and officials from enforcement actions against their property without their consent. Thus, one of the most critical questions regarding the confiscation of Russian assets or benefiting from their returns is the legality of such actions or, in other words, their consistency with international law principles. Although the West justifies such escalation by claiming it would curb Russia’s military operation and lead to an end to the war in Ukraine, or in another justification, Russia bears a moral responsibility to fund Ukraine’s reconstruction after the devastation it caused. However, all these arguments do not constitute a strong justification for this deliberate breach of international law. In other words, while international law may allow the temporary freezing of Russian assets as part of imposing economic sanctions, confiscation or using the returns is another matter that these countries have not found a legal basis for. This could lead to a loss of confidence in the international system and the fairness of its laws.
Impact on Euro and Dollar as Reserve Currencies: Despite the G7’s direction to confiscate Russian assets, this approach faces significant opposition within Europe. For example, in June 2023, the European Central Bank warned of the consequences of using the returns from frozen Russian assets, as this could lead to countries diversifying their reserves away from euro-denominated and US dollar-denominated assets.
Limits of Effectiveness
The main question that arises is the effectiveness of confiscating Russian assets or even using their returns in curbing the Russian war in Ukraine. Many experts believe this is unlikely. The potential damage to the Russian economy has already occurred with the freezing decision, so the effectiveness of confiscation as an economic pressure tool on Russia will diminish over time. Additionally, the Russian economy has shown considerable resilience against successive economic sanctions.
En réponse à la menace de confiscation des avoirs russes, Moscou a fait allusion à sa capacité à riposter en gelant les fonds des investisseurs étrangers en Russie, estimés à plus de 500 milliards de dollars. Selon plusieurs experts financiers, la réponse de Moscou à la confiscation ou à l’utilisation de ses avoirs gelés dans l’UE pourrait conduire à la faillite d’Euroclear, la principale institution de dépôt européenne. La Banque centrale russe pourrait confisquer 33 milliards d’euros d’actifs d’Euroclear dans la juridiction russe et intenter des poursuites pour saisir ses actifs dans d’autres pays.
En avril 2023, Poutine a publié un décret autorisant le contrôle temporaire des avoirs d’entreprises étrangères dans son pays en réponse au gel des avoirs russes. Le 23 mai 2024, Poutine a signé un décret visant à confisquer les avoirs américains en réponse au vote de la Chambre des représentants des États-Unis en avril visant à saisir les avoirs russes gelés.
En conclusion, alors que la guerre russe en Ukraine s’éternise et que le coût du soutien à Kiev augmente pour les pays occidentaux, ils ont cherché à trouver un moyen de continuer à soutenir militairement Kiev sans supporter de coûts supplémentaires. Cela a été fait en exploitant les avoirs russes gelés au début de la guerre. Cependant, cette décision reste lourde de nombreux risques. D’une part, elle constitue une menace évidente pour la fiabilité du système international à un moment critique. Le système économique mondial, après des crises successives, est déjà à la croisée des chemins et sur la voie du changement. Ainsi, la confiscation ou l’utilisation des revenus des fonds gelés pourrait conduire à un changement de ce système, non en faveur de l’Occident.
D’autre part, même si l’on admet la possibilité de mettre en œuvre une telle confiscation, son efficacité à court terme est discutable. L’économie russe, après plus de deux ans de sanctions économiques occidentales suite au déclenchement de la guerre en Ukraine, est toujours capable de réaliser une croissance économique et d’ouvrir des canaux vers les marchés et les partenaires commerciaux. En d’autres termes, la confiscation, qu’il s’agisse des avoirs ou de leurs retours, n’exercera pas la nouvelle pression attendue sur l’économie russe. Enfin, les pays occidentaux ont encore un long chemin à parcourir pour trouver un cadre juridique qui leur permette de confisquer les avoirs russes et leurs revenus sans violer le droit international ni affecter sa crédibilité.
